El procedimiento sancionador como consecuencia de las infracciones en materia de Seguridad Social


Carmen Soto Suarez.

RESUMEN

El Art. 2, Ley 34/2014, de 26 de diciembre, de medidas en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social, ha reformado determinados apartados de los Art. 21-23-Art. 39-Art. 50, LISOS, relativos todos ellos a infracciones en materia de Seguridad Social, tanto a efectos de su adaptación al nuevo sistema de liquidación directa de cuotas implantado por la citada ley como para tipificar como infracción grave el incumplimiento de la obligación empresarial de comunicar a la Tesorería General de la Seguridad Social el importe de todos los conceptos retributivos abonados a los trabajadores, y como infracción muy grave la ocultación o falseamiento de los hechos determinantes de la responsabilidad derivada en el pago de cuotas.

PALABRAS CLAVE

Infracción, cuota, ingreso, entidad gestora, prestaciones, ocultación, falseamiento.

El Art. 2, Ley 34/2014, de 26 de diciembre, de medidas en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social, ha reformado determinados apartados de los Art. 21-23-Art. 39-Art. 50, LISOS, relativos todos ellos a infracciones en materia de Seguridad Social, tanto a efectos de su adaptación al nuevo sistema de liquidación directa de cuotas implantado por la citada ley como para tipificar como infracción grave el incumplimiento de la obligación empresarial de comunicar a la Tesorería General de la Seguridad Social el importe de todos los conceptos retributivos abonados a los trabajadores, y como infracción muy grave la ocultación o falseamiento de los hechos determinantes de la responsabilidad derivada en el pago de cuotas.

Son infracciones en materia de Seguridad Social las acciones y omisiones, de los empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las prestaciones de Seguridad Social, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y demás entidades colaboradoras en la gestión, en el ámbito de la relación jurídica de Seguridad Social, así como las entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones en cuanto a sus obligaciones en relación con el Registro de Prestaciones Sociales Públicas y demás sujetos obligados a facilitar información de trascendencia recaudatoria en materia de Seguridad Social (2.2, LISOS), contrarias a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el sistema de la Seguridad Social.

Igualmente se asimilarán a las infracciones y sanciones en materia de Seguridad Social las producidas respecto a otras cotizaciones que recaude el sistema de Seguridad Social.

Estas sanciones se encuentran tipificadas y sancionadas de conformidad con la Ley sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social, mediante grupos (Art. 20-32, LISOS):

Infracciones de los empresarios, trabajadores por cuenta propia, y asimilados.

Infracciones de los trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones.

Infracciones de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

Infracciones de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión.

El Tribunal Supremo, en base a doctrina existente (SSTS de 18 de abril de 1992, 16 de diciembre de 1997 y 22 de noviembre de 2002), ha reiterado la existencia de responsabilidad solidaria de una empresa adjudicataria de una obra que, a su vez, la subcontrata con otra empresa, cuando el accidente de trabajo no se produce en su centro de trabajo y lo sufren trabajadores de la empresa subcontratista. Si la empresa que se ha adjudicado una obra para su ejecución decide libremente subcontratarla a otra empresa de su misma actividad, lo que ocurra en ese lugar de trabajo no le es en absoluto ajeno, sino que forma parte de las responsabilidades de ejecución que ha de asumir, lo mismo que los beneficios, con la contrata, de forma que su responsabilidad deriva de la falta de información control que le era exigible en relación con los trabajadores de la empresa subcontratista en relación con una obra de la que era adjudicatario.

Sanciones

Las sanciones que pueden imponerse a los distintos sujetos responsables son impuestas por las autoridades laborales competentes a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, previa instrucción del oportuno expediente y conforme a un procedimiento administrativo especial.

Las sanciones pueden ser de diversos tipos:

1. Multa pecuniaria de distinta cuantía dependiendo de su gravedad.

2. Devolución de las cantidades indebidamente percibidas o no aplicadas correctamente por las empresas (subvenciones o ayudas de fomento del empleo)

3. Exclusión de los programas de empleo por un periodo máximo de un año.

4. Pérdida temporal de la pensión o prestación percibida.

5. Extinción de la prestación o subsidio por desempleo o por incapacidad temporal, en el caso de trabajadores, solicitante o beneficiarios de pensiones o prestaciones de la Seguridad Social

6. Aquellos trabajadores que incurran en infracciones en materia de empleo, formación profesional, ayudas para fomento de empleo y prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial perderán los derechos que como demandantes de empleo tuvieran reconocidos, quedando sin efecto su inscripción como desempleados.

7. Las específicas en relación a determinados sujetos responsables como Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, Empresas que colaboran voluntariamente en la gestión o Empresas de Trabajo Temporal.

Procedimiento sancionador aplicable las infracciones leves y graves en materia de prestaciones del sistema de seguridad social.

1. Los Directores provinciales del Instituto Nacional de Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina o del Instituto Nacional de Empleo en función de la naturaleza de la prestación serán órganos competentes para sancionar las infracciones leves y graves de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones de la Seguridad Social (Art. 37, LISOS).

2. El procedimiento se iniciará por comunicación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la respectiva entidad gestora, o como resultado de los antecedentes o datos obrantes en la propia entidad.

3. El acta de infracción o el escrito de iniciación del procedimiento sancionador deberá exponer los hechos constatados, forma de su comprobación, la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado, la reincidencia, en su caso, y la propuesta de sanción. Iniciado el procedimiento sancionador, se podrá proceder a la suspensión cautelar del disfrute de la prestación en los términos establecidos en la LISOS que en el supuesto de prestaciones o subsidios por desempleo, tendrá efectos desde el mes en el que se inicia el procedimiento sancionador, con interrupción del abono de la prestación económica y de la cotización a la Seguridad Social.

4. El documento iniciador del procedimiento sancionador y, en su caso, la suspensión cautelar, se notificará por la entidad gestora al inculpado, concediéndole un plazo de quince días hábiles para que alegue por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere necesarias, pudiendo solicitar el examen de la documentación que fundamente la iniciación del procedimiento sancionador en el plazo para alegaciones y pruebas.

5. A la vista de lo actuado el órgano competente dictará la resolución correspondiente que pondrá fin la vía administrativa, deberá notificarse al inculpado, y será inmediatamente ejecutiva y recurrible ante los órganos jurisdiccionales del orden social (Art. 2, LJS y Art. 233, LGSS).

6. La sanción impuesta sustituirá a la suspensión cautelar si ésta se hubiese adoptado; si se impusiera sanción de suspensión de la prestación o subsidio por desempleo supondrá la reducción del período de cotización a la Seguridad Social por tiempo igual al de la suspensión acordada. Si no se impusiese sanción, se reanudará de oficio la percepción de las prestaciones suspendidas cautelarmente, incluso con atrasos, siempre que el beneficiario reúna los requisitos para ello, o desde o hasta el momento en que estos concurran.

7. A los efectos previstos en la LISOS existirá reincidencia cuando el sujeto responsable cometa una infracción del mismo tipo y calificación que otra ya sancionada en firme en el plazo de un año anterior al de comisión de la que se examine (Art. 21, LISOS). Si no se apreciase reincidencia, la comisión de posterior infracción será objeto de la sanción prevista en su calificación ordinaria.

Procedimiento de suspensión cautelar y de imposición de sanciones por infracciones muy graves.

Cuando la Inspección de Trabajo y Seguridad Social levante acta de infracción por infracción muy grave con propuesta de extinción de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, remitirá copia del acta a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo, del Instituto Nacional de la Seguridad Social o del Instituto Social de la Marina, o de la correspondiente entidad gestora para que proceda, en su caso, a la suspensión cautelar de las prestaciones o subsidios que se notificará al interesado, y que se mantendrá hasta la resolución definitiva del procedimiento sancionador. Agotada la vía administrativa con imposición de sanción muy grave, la entidad gestora, reclamará los importes indebidamente percibidos conforme a la normativa de aplicación (Art. 38, LISOS).

Prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas

El Art. 55, Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, establece la obligación de reintegrar las prestaciones de Seguridad Social indebidamente percibidas. El procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas, se regula en el Real Decreto 359/2009, de 20 de marzo, y cuando este no pueda ser aplicado, siguiendo el Art. 80, Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio.

La STS 16/02/2016 (R. 1931/2014 - TS, Sala de lo Social, de 16/02/2016, Rec. 2938/2014) interpreta la expresión el art. 45.3 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, (actual apdo. 3, Art. 55, LGSS): “desde que fue posible ejercitar la acción para exigir su devolución” en relación con la obligación de reintegro del importe de las prestaciones indebidamente percibidas. El plazo de prescripción de cuatro años comenzó a correr la fecha de emisión del acta de la Inspección de Trabajo.

Derecho a la devolución de ingresos indebidos.

1.- El sujeto responsable del pago de cualquiera de los recursos que son objeto de gestión recaudatoria por la Tesorería General de la Seguridad Social, sea cual fuere el momento en que se hubiere realizado el ingreso y la causa que lo hubiera originado, tendrá derecho a la devolución total o parcial del importe de los ingresos que por error hubiese realizado, salvo que en el momento de su realización fuese deudor a la Seguridad Social o tuviese concedido un aplazamiento o moratoria; en este caso, el importe del ingreso erróneo se aplicará a la deuda pendiente de ingreso o de amortización, salvo para el caso de deuda exigible garantizada mediante el aval genérico previsto en este Reglamento.

Las devoluciones de ingresos indebidos incluirán el interés de demora (apdo. 3, Art. 31, Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) desde la fecha de su ingreso en la Tesorería General de la Seguridad Social hasta la fecha de la propuesta de pago.

No procederá la devolución de cuotas u otros recursos ingresados maliciosamente, sin perjuicio de la responsabilidad de todo orden a que hubiera lugar.

2.- Los ingresos que, en virtud de resolución judicial firme, resulten o se declaren objeto de devolución a los interesados tendrán la consideración de ingresos indebidos y serán objeto de devolución en los términos fijados en dicha resolución (art. 106, Ley 29/1998, de 13 de julio), cuando la Administración de la Seguridad Social fuera condenada al pago de una cantidad líquida, o de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria, en otro caso.

3.- El derecho a la devolución de ingresos indebidos de cuotas prescribirá a los cuatro años, a contar desde el día siguiente a su ingreso. Una vez reconocida la procedencia de la devolución, el derecho a exigir su pago caducará a los cuatro años a contar desde la fecha de notificación del acto de reconocimiento.

El derecho a la devolución de ingresos distintos de cuotas o demás conceptos de recaudación, conjunta y asimilados a aquéllas se sujetará a los plazos de prescripción establecidos en las normas aplicables a la naturaleza de tales recursos.

4.- Serán a cargo de la Entidad Gestora o Colaboradora por cuya cuenta se efectúe la devolución de ingresos indebidos los intereses de demora que se satisfagan a los interesados, el importe del reembolso de los costes de las garantías aportadas para suspender el procedimiento de recaudación y los intereses que procedan sobre éste.

Límite económico de los descuentos, compensaciones o reducciones por reintegro de prestaciones indebidamente percibidas. El Tribunal Supremo, en base a doctrina existente, ha reiterado que el Instituto Nacional de la Seguridad Social puede practicar descuentos, compensaciones o reducciones del importe de prestaciones periódicas que abona a los beneficiarios con el fin de obtener el reintegro de prestaciones indebidamente percibidas cuando tiene como consecuencia rebajar la cuantía de la pensión por debajo del salario mínimo interprofesional. El límite para la realización de tales retenciones o descuentos será el equivalente al importe fijado anualmente para las pensiones no contributivas (STS 14 de noviembre de 1998).

Competencia y plazo de resolución

1.- La competencia para resolver sobre la procedencia de la devolución de las cantidades ingresadas indebidamente corresponderá a la Tesorería General de la Seguridad Social, conforme a la distribución de competencias que ésta tenga establecida.

En el supuesto de que la devolución se refiera a los conceptos de recaudación conjunta con las cuotas, corresponderá la resolución a los Órganos u Organismos Gestores de aquéllos, los cuales, en su caso, comunicarán a la Tesorería General de la Seguridad Social sus resoluciones, una vez sean firmes en vía administrativa.

Sin embargo, no se requerirá resolución previa de los aludidos Órganos u Organismos gestores en los supuestos en que la devolución se solicite como consecuencia de errores materiales o de cálculo, por duplicidades de ingreso o por exceso sobre el tope máximo absoluto de la base de cotización, por períodos posteriores a la fecha de efectos de la baja o después de haber prescrito la acción para exigir su pago, o en cualquier supuesto en que la resolución de devolución deba basarse exclusivamente en la comprobación material, aritmética o contable o en el simple cómputo de los extremos alegados por los interesados.

A los efectos indicados en los párrafos anteriores, la Tesorería General de la Seguridad Social resolverá las solicitudes presentadas o las remitirá, cuando proceda, al Organismo correspondiente junto a la documentación presentada para la resolución que proceda.

2.- En cualquier caso, la resolución deberá adoptarse y notificarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que se hubiera completado la documentación que deba aportar el solicitante de la devolución. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud.

Justificantes de ingreso

Los elementos de prueba de la cotización serán, en todo caso, los documentos de cotización que integran la liquidación, en la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social o Administración de la Seguridad Social correspondiente:

En el supuesto de presentación a través de medios informáticos, electrónicos y telemáticos (Sistema RED), los justificantes de los mismos.

Las empresas que realizan el ingreso de cuotas mediante el Sistema de domiciliación en cuenta, no utilizan el boletín de cotización TC1, siendo el justificante válido del pago de cuotas a la Seguridad Social el "Adeudo por domiciliaciones", que le remite la entidad financiera, y en el que aparecen desglosados todos los conceptos, bases y cuotas relativos a la liquidación abonada.

El cargo se realiza el último día hábil del plazo reglamentario de ingreso.

Reintegro de prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas o deducidas.

1.- La procedencia de los reintegros de las prestaciones de la Seguridad Social, incluidos los beneficios de sus Servicios Sociales, que resulten indebidamente percibidas por quienes no reúnan la condición de beneficiarios de unas y otros, así como de las prestaciones y beneficios de la misma que se hubieren dispensado ante situaciones de hecho por parte de las Entidades de la Seguridad Social u organismos competentes a no beneficiarios con título alguno y, en general, de aquellas prestaciones o beneficios satisfechos de los que no fueren responsables, en todo o en parte, las Entidades de la Seguridad Social, será declarada por resolución o acuerdo de la entidad u Organismo competente (art. 102, RD 1637/1995, de 6 de octubre).

A tales efectos, la citada Entidad u Organismo solamente podrá revisar por sí mismo sus propios actos, en los que hubiese declarado con anterioridad el derecho a las prestaciones cuyo reintegro resulte posteriormente procedente, en los casos de rectificación de errores materiales, de hecho o los aritméticos así como cuando se constaten omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, debiendo controlar en todo caso si las compensaciones de prestaciones aplicadas en los documentos de cotización y, en general, los demás beneficios o prestaciones resultan o no definitivamente procedentes, con independencia del control, por la Tesorería General de la Seguridad Social, de las liquidaciones provisionales contenidas en dichos documentos:

a) La resolución en que se establezca la obligación de reintegrar a la Seguridad Social el importe de prestaciones o beneficios indebidamente percibidos será comunicada a los obligados al reintegro y demás interesados en ellos.

Cuando dicha resolución sea definitiva por agotamiento de la vía administrativa, se notificará también a la Tesorería General de la Seguridad Social para que ésta inste de los sujetos responsables el pago del importe a reintegrar mediante la expedición de la correspondiente reclamación de deuda.

b) En la reclamación de deuda por el reintegro o reintegros procedentes, la Tesorería General de la Seguridad Social, en función de las circunstancias concurrentes, fijará el plazo o plazos reglamentarios para la devolución en las condiciones que establezca el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En la citada reclamación se indicará que si el sujeto responsable del pago no efectúa su ingreso dentro del plazo o plazos reglamentarios señalados, se iniciará automáticamente la vía ejecutiva, con aplicación del consiguiente recargo del 20 por 100.

2.- Lo establecido en el apartado anterior sobre el reintegro de prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas no será aplicable a los reintegros de prestaciones o mejoras sobre las mismas para cuya devolución o reintegro se hallen establecidas normas especiales.

3.- Los reintegros de prestaciones que sean declarados procedentes en virtud de resolución judicial se efectuarán en los términos establecidos en ella y, en defecto de cumplimiento voluntario, se instará la ejecución judicial de la misma.

Reintegro de prestaciones indebidamente percibidas por cese de actividad de los trabajadores autónomos

Sin perjuicio de las sanciones legalmente establecidas (Art. 47, LISOS), se aplicará el reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, en el supuesto de incumplirse:

La obligación de no trabajar por cuenta propia o ajena durante la percepción de la prestación (artículo 17.1 letra e), Ley 32/2010, de 5 de agosto).

La obligación de los trabajadores autónomos económicamente dependientes de no trabajar, tras cesar en su relación con el cliente y percibir la prestación por cese de actividad, en un plazo de un año para el mismo cliente (apartado 3 b), Art. 5, Ley 32/2010, de 5 de agosto).

La obligación de los socios trabajadores de las cooperativas de trabajo asociado que, tras cesar definitivamente en la prestación de trabajo, y por tanto, en la actividad desarrollada en la cooperativa, y haber percibido la prestación por cese de actividad, vuelvan a ingresar en la misma sociedad cooperativa en un plazo de un año, a contar desde el momento en que se extinguió la prestación (apartado tres, DA 6, Ley 32/2010, de 5 de agosto).

La obligación del autónomo, en situación legal de cese de actividad, de no volver a la actividad profesional en la misma entidad en un plazo de un año (párrafo segundo del apartado 1, letra a), DA 7, Ley 32/2010, de 5 de agosto).

Reglas de procedimiento de reintegro

1.- El procedimiento para la revisión o mera rectificación del derecho reconocido y, en su caso, para la declaración y el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas se iniciará, por acuerdo de la entidad gestora tan pronto tenga conocimiento de los hechos o circunstancias que evidencien la existencia de deudas de tal naturaleza, tramitándose en un solo expediente en los términos señalados en los apartados siguientes, y resolviéndose en el plazo máximo de tres meses, contados a partir de la fecha del mencionado acuerdo. Dicho acuerdo será notificado al interesado.

2.- La entidad gestora, inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, dará audiencia al interesado poniéndole de manifiesto las actuaciones practicadas y los hechos o datos conocidos y consecuencias que de ellos se deriven, conforme a la normativa vigente, al objeto de que aquél pueda presentar las alegaciones o documentos que estime conveniente.

Asimismo, si procede, se efectuará propuesta de reintegro de la deuda (art. 4, RD 148/1996, de 5 de febrero), sobre determinación de descuentos, a fin de que el interesado manifieste su conformidad o formule, en su caso, propuestas alternativas; siempre que de las mismas resulten unas cuantías superiores a las que se derivan de las mencionadas reglas.

3.- A los efectos señalados, se concederá al interesado un plazo de 15 días, contados a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación.

4.- Una vez recibidas las alegaciones o documentos del interesado o transcurrido el plazo concedido sin que éste se manifieste, se dictará la resolución que corresponda a la vista de todos los datos obrantes en el expediente, la cual será motivada y hará mención expresa de los siguientes extremos:

Determinación de las causas que han motivado la deuda, especificando el período al que ésta se refiere y su cuantía.

Fijación, en su caso, de la nueva cuantía de la prestación que corresponda percibir y fecha de efectos económicos.

Procedencia del reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, especificando el procedimiento para hacerlo efectivo y, en su caso, determinación del importe y plazo del descuento.

Plazo y órgano ante el que puede interponerse reclamación previa.

5.- La entidad gestora, al notificar la resolución a que se refiere el apartado anterior, informará al deudor sobre la posibilidad de proceder al abono voluntario del importe íntegro de la deuda en un solo plazo, dentro de los treinta días siguientes al de dicha notificación, acompañando a tal efecto los formularios propios para efectuar dicho ingreso.

Transcurrido el plazo señalado sin que el deudor acredite haber efectuado el pago de la deuda, mediante el correspondiente recibo justificativo del mismo, se aplicarán los descuentos fijados en la resolución de la entidad gestora.

La jurisprudencia ha reiterado que en los supuestos de descuentos, retenciones o compensaciones en una pensión como consecuencia de un procedimiento de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas no opera como límite la cuantía del salario mínimo interprofesional sino la cuantía de las prestaciones no contributivas, por establecerse esta como umbral mínimo de subsistencia (RD 1506/2000, de 1 de septiembre y STS 10 de noviembre de 2.001).

Exclusión de la aplicación del procedimiento de reintegro.

1.- Se regirá por sus normas específicas la compensación entre prestaciones por incapacidad temporal e invalidez permanente percibidas en períodos coincidentes y entre las de invalidez permanente en supuestos de revisión del grado de incapacidad (disp. adicional 2ª, RD 148/1996, de 5 de febrero, según redacción aportada por el RD 359/2009, de 20 de marzo).

2.- De igual modo, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional tercera, quedan excluidas de la aplicación del procedimiento previsto en este real decreto las deudas por prestaciones por desempleo, indebidamente percibidas, cuyo reintegro se regirá por sus normas específicas.

Reintegros de prestaciones indebidamente percibidas, reconocidas por otras entidades.

Cuando la entidad acreedora de las prestaciones indebidamente percibidas sea diferente de la que deba abonar la nueva prestación al deudor, el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas podrá efectuarse mediante su descuento de la cuantía que deba abonarse como primer pago al reconocerse la nueva prestación, cuando se trate de prestaciones incompatibles y siempre que ambas estén comprendidas en la acción protectora del sistema de la Seguridad Social (Art. 42, Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre).

BIBLIOGRAFIA

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- SILVA SANCHEZ JESUS MARÍA. Lecciones de Derecho Penal: Parte Especial. 2011. Ateclier.

- TERRADILLOS BASOCO JUAN. “Función simbólica y objeto de protección del Derecho penal”. Revista Pena y Estado, n.ª1, 1991. Ediciones P.P.U. Páginas. 9-22. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. Anales de psicología. 1997, vol. 13, nº 1.

- VALDES DALRÉ, F., «Representación y representatividad sindicales en España», Relaciones Laborales, tomo II-1988.

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